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奥运训练场馆改建管理模式分析

三校奥运训练场馆改建项目难点、管理方法与策略分析

(一)项目难点

1.作为奥运工程项目,不仅政治敏感度高,且受关注程度也比较高。因此,不论是工期、质量、造价、安全,还是环保、扰民处理等方方面面都不能掉以轻心。以工期来说,由于奥运工程的特殊要求,本项目被列为北京市倒排折子计划工程,需要严格按照计划节点控制项目进度;奥组委和2008工程建设指挥部作为工程验收的部门之一,对工程技术、材料及验收标准等都有特殊要求,其中许多要求又与代建合同、设计概算等不尽相同。这给工程质量和造价的管理都增加了难度。2.由于三校奥运配套训练场馆改建项目涉及三家使用单位、七个场馆,故施工场地分散,参建单位及人员数量众多(其中:设计单位9家,施工总包4家,分包26家,监理单位4家),加之属于奥运工程,除相关建设管理部门外,还涉及奥组委和2008工程建设指挥部等单位,因此组织协调工作十分繁重。3.作为改造项目,其与新建项目的管理有着很大的不同。由于一些场馆的原有设计图纸、资料不全,且查找也不是很方便,加之根据奥组委、2008工程建设指挥部和使用单位的指示及意见,一些设计方案在项目建设过程中发生变更,造成工期和工程投资控制难度加大。4.由于本项目建设地点均位于大学校园内,而大部分的工程实施过程是在学生上课期间,因此整个施工过程既要不影响学校的正常教学,又要保证施工安全及校园内的环境整洁,这给管理增加了难度。5.本项目是委托单位北京市教委第一次通过公开招标选定代建人的“代建制”项目,无论是委托单位、代建单位、使用单位,还是各参建单位都缺乏代建实践经验,对“代建制”的认知程度也相距甚远。从宏观角度看,“代建制”尚处于试点阶段,相关法律严重滞后且不配套。由于代建人的法律地位不明确,造成代建人的权利、义务非常不对等,使代建人处于十分尴尬的境地,在管理定位上稍有不慎,极易引起代建相关各方的抵触和矛盾。因此,如何在较短时间内使各参建方认识进而理解“代建制”以及在代建模式不规范的背景下,既能相对灵活处理问题又不失代建原则,责成为每一个代建人无法回避的难题。

(二)管理方法与策略

1.建立科学化管理模式在对代建制作了较为深入的研究以及对代建和项目管理两种模式进行比较分析后,笔者所在公司在原有《项目管理作业手册》的基础上增加了代建与项目管理服务识别、代建项目全过程管理流程等章节,并紧紧抓住代建人作为代建项目法人的特性,强化了代建人与项目法人权利、义务的不同,从而使代建项目部的每一位成员都能对代建合同中的关键条款的内涵有较为清醒的认识和理解,以避免因自身定位不准而造成管理越位或缺位的不利局面。除此之外,为了进一步明晰管理界面,实现奖、惩分明,根据代建项目的具体情况制订了一项新的管理制度,即由公司总经理作为任务的下达人和代建项目经理作为任务的执行人共同签署《代建项目部工作任务书》,内容涉及代建项目管理目标(包括工程质量、安全生产、工期、投资与成本控制、使用功能、服务质量等管理目标)、代建项目部业务规范、代建项目部人员行为准则、代建项目收支核算方案等内容,并根据项目的特殊要求,细化了各个专业岗位职责,从而有力保证了项目的顺利进行。2.设置代建组织架构一般情况下,项目管理作为咨询服务,其组织架构的设置是按专业分工搭建的。但代建人作为出资人的代表——项目法人,其所承担的责任、义务要比单纯的项目管理人复杂得多。因此,代建的制度设计也要有所不同。换句话说,代建的管理模式从理论上说在很大程度上是基于业主角度的制度设计,那么代建管理的组织架构除了考虑专业分工外,还要兼具业主职能的考虑。例如:根据北京市2008工程建设指挥部的指示精神,凡属奥运建设工程都要成立由代建单位、使用单位、监理单位、施工总承包单位共同组成“阳光工程”领导小组,由代建单位制订开展“阳光工程”的具体工作方案并负责组织具体实施,包括组织签订“廉政责任书”,召开工作汇报会,调研及学习、讨论相关文件等形式,以及时解决工程实施过程中存在的问题和通报工程各方面的进展情况;又如:考虑到奥运工程的重要性和代建项目的特殊性,由代建人牵头,成立了由代建、监理、总包和各专业分包单位共同参加的安全生产领导小组,每个月由安全生产领导小组对施工现场、民工宿舍等进行一次安全大检查,发现问题随时记录,形成书面意见后送达责任单位,然后由责任单位出具整改报告,之后再进行复查,直到合格为止。特殊时候(如遇极端天气及重大法定节假日等)均安排临时性安全检查。一套高效、适用的组织系统是项目管理顺利实施的重要保障。3.制定和完善代建管理制度确定了管理定位和组织系统后,还需要一整套制度安排作保证。围绕本项目的特点和难点,笔者所在公司制定了相应的管理制度,包括:(1)定期的例会制度。在项目实施过程中,除了每周固定的监理例会外,代建单位针对工程质量、进度、安全、造价控制等方面的问题,定期召集各参建方负责人召开会议,确定存在问题的具体解决方案;(2)解决重大技术问题采用专家论证会制度。例如:首体游泳馆屋顶网架在设计阶段并未列入改造计划,但在工程实施过程中,发现网架锈蚀严重,换还是不换各方意见很难统一。为此,召开了多次有各方面专家参加的技术论证会,经过反复研究、论证,最终接受大多数专家的意见,重新更换了网架;(3)设计变更会签制度。为使代建项目部的每个专业工程师都能了解工程设计变更情况,以便各专业之间的相互配合,代建项目部内部建立了设计变更会签制度。无论哪个专业发生设计变更情况,除本专业负责人签署意见外,其他相关专业工程师也要签署意见。这种设计的好处是,最大限度地避免因某个专业的设计变更问题而对其它相关专业造成系列影响。即便存在影响,也能尽快评估对所涉专业及整个项目的影响程度以及如何加以解决。同时也有利于造价工程师的投资控制;(4)建立合同执行和资金使用台账制度。由于本项目由七个场馆组成,涉及的参建单位较多,因此合同数量较多。通过建立合同执行台账制度,一方面可以把握所涉合同金额与总投资之间的关系,另一方面可以直接了解合同付款条件及相关情况。通过建立资金使用台账,可以清晰掌握项目资金情况和付款进度等,尤其是在后续的设计变更过程中,对工程项目的投资控制可以起到重要作用。4.建立重大事项的协调机制奥运工程的特殊性在于其“关门时间”是雷打不动的,如遇有重大疑难问题严重阻碍工期进度时,需要有一个高效的协调机制以确保问题能够得到及时解决,这也是项目成败的一个关键所在。在项目所涉审批环节,笔者所在公司充分利用相关主管部门开设的“绿色通道”,以最大限度地压缩审批时间。在项目实施过程中,协同建设主管部门和2008工程建设指挥部办公室建立重大事项协调机制,组织各委办局及各相关参建单位现场办公,集中解决主要疑难问题,推进工程进度。例如:为了实现“绿色奥运”理念,相关主管部门专门下发了《奥运工程环保指南》,要求奥运场馆建设所使用的油漆必须达到奥运要求的环保标准。笔者所在公司在组织相关单位进行市场采购时发现,绝大部分生产厂家无法满足指标要求,能够满足的厂家又因货物供不应求,使得交货期不能满足工期的要求。最后在2008工程建设指挥部环保工作小组直接协调下,问题得以解决。

代建管理评价

三校奥运训练场馆改建项目在规定的工期内按时完工,总投资控制在预算范围内,工程自始至终未发生一起人身伤害事故,工程质量得到了代建委托人北京市教委、2008工程建设指挥部办公室、奥组委、国际奥委会相关专业委员会的一致认可。通过本次代建实践,对“代建制”总的评价是:在我国以公有制为主体的所有制条件下,对政府出资的公益型非经营性项目,“代建制”这种制度安排是非常有效的。除了提供专业化服务外,它不仅可以起到替政府出资人补位的作用,更重要的是由于代建双方按照市场规则签订了一份较为刚性合约,因此对于传统体制下的“三超”顽疾,能够起到极大的遏制作用。当然,在实践中也暴露出“代建制”诸多不完善之处,还有待于政府相关主管部门加以引导并尽快通过立法的形式给予规范。为此,特提出如下的政策性建议:

(一)应尽快以立法的形式确定“代建制”的法律地位

目前“代建制”试点工作是由作为政府投资项目出资人代表身份的各级发展改革部门来推动的,但众所周知,政府投资项目的资金拨付是由财政部门分管,而项目建设则由建设部门主管,此外一项大的工程还涉及规划、环保、文物、园林、人防、消防、自来水、电力、燃气、交通、税务、海关等诸多政府部门的监管。因此仅由一个部门来推动是远远不够的。特别是在“代建制”与现行传统的体制存在大量不相适应的制度安排背景下,尽快以国家立法的形式加以规范则成为当务之急。如果政府各个监管部门在“代建制”的权力再分配中得不到一种合理均衡或者说不能达成合作博弈局面的话,则“代建制”的推行将无疑会面临举步维艰的局面。除此之外,还要明确代建人的法律地位,包括代建人的权力、责任、义务,以及与代建委托人和使用人责权利关系的划分。从目前代建实践中暴露出的问题看,由于代建人的法律地位不明确,在办理各种工程建设手续过程中,其身份难以被有关行政管理部门认可。而建设资金也只能维持原有的划拨渠道,甚至工程中的建设合同也要凸显使用人的角色。这样一来,代建人的项目法人地位根本无从保证,使其承担的代建职能大打折扣。

(二)应尽快建立和完善代建组织架构

“代建制”涉及的项目投资数额巨大,种类繁杂,仅靠现有的政府部门增加行政职能是远远不够的,当务之急是要尽快建立各级代建管理机构。其职能包括:研究和制订相关的法律法规,代建计划与统计,代建人的管理(如资质认定、培训等),代建招投标管理(如招标代理机构的比选、专家库的建立等),代建合约的签订、管理,代建项目监控等诸多内容。但有一点需要特别强调,无论称之为代建中心抑或代建办,其职能定位只能是代建管理机构,而绝非直接参与代理建设。也就是说参与代理建设的代建人必须是经过市场竞争产生的具有独立法人职能的社会专业代理机构。当然,建立新的代建管理机构肯定会增加政府的费用开支,但相对于每年数千亿资金的使用效率来说,其利弊关系不言自明。

(三)鼓励政府投资项目的使用单位积极选择“代建制”

在传统的投资体制下,代建项目的使用人是以项目业主(或称项目甲方)身份出现的。鉴于其在建设合约中处于强势地位,因而自然享有一定的权力和利益。但在代建制度安排下,使用人的权力仅仅限于项目功能的提出权、项目建设过程的监督权以及项目完工后的验收权。这种权力、利益格局的较大调整,极易诱发使用人的抵触情绪。因此,适当兼顾使用人的利益对推动代建制度也是十分必要的。例如:适当考虑使用人在配合代建项目建设过程中的管理费用,以提高使用人配合项目建设的积极性;又如:在代建合约中倘若作出建设资金节约分成的制度安排,那么奖励的对象不应只有代建人,还应对使用人有所考虑。如果没有使用人的配合与参与,代建人单方节约建设资金的愿望是很难实现的。

(四)强化代建监督约束机制

尽管在代建合约中安排了一些对代建人的约束制度,如代建回避制度、履约保函制度、项目终身负责制度以及市场禁入制度等等,但代建人作为项目法人兼出资人代表的身份的确很容易让其他合约主体对其权力能否得到有效制约产生质疑。目前代建制试点中尚没有构建出一套较为完善和规范的监督约束机制,但一些地区摸索出的经验确很值得推广和借鉴。如针对北京奥运工程中的代建项目,北京2008工程建设指挥部办公室对项目代建人制订出了一套检查、监督和约束的管理办法,其中一些经验如集合各主管部门的会商制度、重大事项的协调机制等非常适合代建管理机构借鉴。建议有关部门予以关注。

(五)营造有序的竞争环境,培养和扶持代建市场健康发展

鉴于目前代建市场尚处于培育期,缺少水平高、专业性强的代建人,各地对代建人的资格条件和市场准入要求比较模糊,对代建人的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据等现实问题,有关部门应主动加以指导。一方面应加快制订相关法规;另一方面还应出台一些专项政策,鼓励更多的工程咨询顾问类企业加入到代建市场中来。比如在代建收费标准、履约保函比例、奖罚实施细则等方面都可在市场培育初期制订一些过渡性的鼓励政策,以营造一个良性的市场竞争环境,使代建市场得到健康发展。

“代建制”作为一项新的制度安排,其对改善政府投资的效率具有重要的意义,但在实践中尚有许多问题亟待研究与探讨。要想有效地降低推行该项制度的交易成本,重要一点就是要使之形成合约博弈的局面。这就有赖于制度安排者既要勇于制度创新,又要做到利益兼顾。作为业者,期待着“代建制”不断走向成熟,并愿意为之添砖加瓦。

作者:康克龙 索宏颖 单位:北京中招国发工程项目管理有限公司

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